PC za državno upravo je bil v neskladju z ustavo

Kot je znano, je Policijski sindikat Slovenije kmalu po sprejetju odloka vložil zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti 10.a člena Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2, saj so menili, da je v neskladju z ustavo. Odlok naj ne bi imel ustrezne podlage v Zakonu o nalezljivih boleznih oziroma naj bi bil v nasprotju s tem zakonom. Predlagatelj je trdil, da 10.a člen odloka protiustavno in nezakonito določa de facto obvezno cepljenje, ker ne glede na prvi odstavek 5. člena odloka, ki za opravljanje dela predpisuje izpolnjevanje pogoja prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja oz. PCT, le za zaposlene v državni upravi zahteva izpolnjevanje pogoja bodisi prebolevnosti bodisi cepljenja, ne pa tudi testiranja.

Takšna ureditev naj bi posegala v pravico delavcev do opravljanja dela v skladu s pogodbo o zaposlitvi in naj bi jih prisiljevala v cepljenje, s čimer naj bi bilo brez ustrezne zakonske podlage prisilno poseženo v njihovo telesno in osebnostno integriteto, čeprav bi se za cepljenje zaradi tega odločili. Delavcu v organu državne uprave, ki ne izpolnjuje niti pogoja prebolevnosti niti pogoja cepljenja in ki se mu to ne odsvetuje iz zdravstvenih razlogov, svojega dela pa ne more opravljati od doma, naj bi grozili delovnopravni ukrepi, tudi izguba zaposlitve. 

Predlagatelj je takrat opozoril, da pri policijskem poklicu delo na domu ni mogoče, prav tako pa pri večini zaposlenih niso podani zdravstveni razlogi za odsvetovanje cepljenja. Opozoril je tudi, da lahko obvezno cepljenje določi le zakon, ta pa cepljenja proti bolezni covid-19 ne določa. Tudi  program cepljenja naj bi cepljenje zgolj priporočal. Vlada ne more z odlokom urejati materije, za katero je predvideno zakonsko urejanje, je poudaril predlagatelj. Poleg tega naj ne bi vlada niti v odloku javnosti obrazložila, zakaj se je za obvezno cepljenje odločila prav za zaposlene v organih državne uprave. 

Ustavno sodišče je nato s sedmimi glasovi za in dvema proti zadržalo določbo, ki bi od zaposlenih v državni upravi zahtevala izpolnjevanje pogoja PC. V Policijskem sindikatu Slovenije (PSS) so takrat pozdravili odločitev ustavnega sodišča in dodali, da bi morala biti vlada v tej državi prva pri spoštovanju ustave. Medtem je takrat obžalovanje izrazil minister za javno upravo Boštjan Koritnik, a je hkrati dejal, da odločitev sodišča spoštuje. Premier Janez Janša pa je  (so)odgovornost "za nadaljnje zbolele in umrle zaradi covida-19" pripisal "večini na ustavnem sodišču".

Zdaj je torej sodišče sprejelo odločitev. Poudariti je treba, da se Ustavno sodišče v odločitvi ni opredelilo do vprašanja, ali bi bil presojani ukrep, če bi bil odrejen na ustrezni zakonski podlagi, ustavno dopusten z vidika načela sorazmernosti in načela enakosti pred zakonom.

Ustavno sodišče torej ne pravi, da je cepljenje zaposlenih kot pogoj za opravljanje določenih dejavnosti ali poklicev nesorazmeren ukrep, pač pa pomeni, da bi bilo treba ta ukrep urediti v skladu z ZNB, ki za cepljenja določa pravila in postopek.

Sodnik Rok Čeferin je ob tem med drugim zapisal, da kritike težko razume. Dejal je, da so ustavni sodniki celo dopuščali protiustavne določbe, "saj sodišče ni moglo in želelo dopustiti, da bi družba zaradi razveljavitve zakona in odlokov, sprejetih na njegovi podlagi, ostala brez učinkovitega pravnega orodja v boju proti epidemiji". 

Glede konkretne odločitve pa je jasen: "Vpogled v program cepljenja pokaže, da minister v njem ni predpisal obveznega cepljenja proti covidu-19 niti za zaposlene v državnih organih niti za zaposlene pri katerem koli drugem delodajalcu. Še tako drzna pravna akrobacija torej ne more pripeljati do zaključka, da je vlada spoštovala zakonsko podlago za predpisovanje obveznega cepljenja za zaposlene v državnih organih. Morda bi lahko razumeli, da je uskladitev 39. člena ZNB z ustavo v trenutnem političnem položaju za izvršilno in zakonodajno vejo oblasti resen izziv. Težko pa je razumeti, da vladi oziroma pristojnemu ministru programa ni uspelo dopolniti niti s kratkim dostavkom, da spada cepljenje proti covidu-19 za zaposlene v državnih organih med obvezna cepljenja. Če bi ravnali tako, bi vlada verjetno imela zadostno zakonsko podlago za sprejetje navedenega ukrepa." 

"Nikakršnega dvoma ne more biti o tem, da je imela izvršilna oblast na razpolago utečeno zakonodajno, ustavno skladno pot, s katero bi lahko uvedla pogoj PC za delavce v državni upravi. Zakaj tega na vrhuncu četrtega vala epidemije, ob največjem številu okuženih in umirajočih, ni naredila, pa je povsem drugo vprašanje, v presojo katerega se Ustavno sodišče ne more spuščati," je menila dr. Katja Šugman Stubbs.

Ob ravnanje vlade se je obregnil tudi dr. Rajko Knez: " Ali se mora Ustavno sodišče prilagoditi neaktivnosti zakonodajalca, "pogledati skozi prste", je postalo tudi pravno-politično vprašanje, s katerim se Ustavno sodišče sploh ne bi smelo ukvarjati. Vendar menim, da bolj, kot je epidemiološka situacija težka, bolj, kot so na meji zmogljivosti zdravstvene ustanove in njihovi zaposleni, bolj je Ustavno sodišče stisnjeno v kot z odločanjem ali dati pravu, ne le legalitetnemu načelu, manj in manj vrednosti. Vprašanje, ki se mi postavlja, je, ali naj morda meni nerazumen molk zakonodajalca postane v težkih epidemioloških razmerah razlog za ne le blag, ampak že skoraj spregledan odnos med pristojnostmi zakonodajalca in izvršilne veje oblasti. V podporo takšnemu pristopu bi govoril argument, da se pravica do zdravja uresničuje neposredno na podlagi Ustave, vendar argumentu težko prisluhnem."

"Ključna pomanjkljivost Odloka je tudi ta, da je zajel bistveno preozek del populacije. Nikakor ne gre samo za zaposlene v državni upravi. Varovanje življenja in zdravja ljudi sta tako pomembni vrednoti, da bi bilo treba zahtevo in merilo "prebolevnosti in cepljenja" razširiti tudi na druge osebe. Dopolnjen ZNB4 ali pa ustrezen specialni zakon bi moral tvarino urediti celovito. Predvideti bi bilo treba, kdo vse so zavezanci, ki se morajo cepiti, kakšne pravne posledice naj nastanejo za vse tiste, ki merila PC ne izpolnjujejo, in ne nazadnje tudi to, kdo so tisti, ki se iz zdravstvenih razlogov ne smejo cepiti. Področje, na katerem smo, je izrazito korelativno. Ne gre samo za pravice in dolžnosti, ki jih imamo. Naše dolžnosti so hkrati pravice drugih. In tako je treba reči tudi za pravice, ki jim ustrezajo dolžnosti drugih," pa v ločenem pritrdilnem mnenju piše dr. Marijan Pavčnik.

Se je pa dr. Špelca Mežnar dotaknila tudi vprašanja samega cepljenja. V pritrdilnem ločenem mnenju je zapisala: "Zaključek, da bi/bo Ustavno sodišče morebitno uvedbo obveznega cepljenja proti covidu-19 presojalo enako kot leta 2004, bi bil poenostavljen in preuranjen. Med cepljenjem proti covidu-19 in cepljenjem proti hemofilusu influence b, davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi, ošpicam, mumpsu, rdečkam in hepatitisu B (otroške bolezni) obstaja nekaj razlik. To samo po sebi sicer ne pomeni, da bo rezultat tehtanja drugačen. Gotovo pa bodo morale biti drugačne uteži na tehtnici. Naj omenim le eno.  V primeru otroških bolezni je leta 2004 Ustavno sodišče tehtalo na eni strani koristi cepljenja za zdravje posameznika in skupnosti, na drugi strani pa škodo, ki jo utrpijo posamezniki zaradi stranskih učinkov cepiv. Ob tem je izrecno zavrnilo argument pobudnikov, da je lahko stranski učinek cepiva smrt. Epidemiološke raziskave namreč niso potrdile vzročne povezave med cepivi za otroške bolezni in primeri smrti. V primeru cepiv proti covidu-19 tega žal ni mogoče trditi. Korist, ki jo cepljenje prinaša skupnosti in večini cepljenih posameznikov, je seveda tudi pri covidu-19 ogromna in nesporna. Vendar na drugi strani tehtnice niso več le "blažji pojavi, ki minejo brez zdravniške intervencije in trajnih posledic, temveč človeška življenja."

Dr. Rok Svetlič pa je v ločenem odklonilnem mnenju zapisal, da se je tudi tokrat večina sodnikov nagibala k ugotovitvi kršitve načela legalitete. Ustavno sodišče je namreč odločilo, da izpodbijani odlok "ni bil sprejet v skladu z zakonskimi zahtevami oziroma pogoji, ki jih za določitev cepljenja zaposlenih določa 22. člen v zvezi s 25. členom ZNB".

Izpostavil je, da so mnogi očitki glede kakovosti pravnega odzivanja na pandemijo upravičeni. Velik del zadreg pri odzivanju na pandemijo pa izhaja tudi iz okoliščine, da državni zbor (še) ni sprejel zakona, v katerem bi celostno uredil materijo (tako kot denimo avstrijski covid-19 – Maßnahmengesetz), ki jo novo nastale razmere naslavljajo, poudarja. 

"Toda pri presoji ustavnosti izpodbijanega odloka se je potrebno tematiki posvetiti skozi natančno določeno optiko," piše Svetlič, ki meni, da je treba pri presojanju ustavnosti izpodbijanega odloka treba upoštevati tudi okoliščino, ali si izvršna oblast z njegovo implementacijo širi (politično, ekonomsko, simbolno) moč. "V izpodbijanemu odloku je po mojem mnenju težko prepoznati instrument za utrjevanje oblasti. Nasprotno, gre za ukrep – z njegovo strategijo se lahko strinjamo ali ne –, ki je sprejet v neizpodbitni nuji po zavarovanju temeljne ustavne vrednote: človekovega življenja. In prav ta ustavna vrednota je v odločbi povsem prezrta, omenjena ni niti z eno besedo. Dnevno število žrtev pandemije je lani skorajda že doseglo povprečno število žrtev v drugi svetovni vojni, če damo vse ostalo – od težkih posledic za zdravje, prek blokade zdravstvenega sistema, pa do splošnega družbenega krča – na stran. Prav v okoliščini, da ustavna presoja dosledno prezre razmere, v katerih so ogrožene najbolj temeljne ustavne dobrine," je še zapisal.  

Da ni res, da ni zakonske podlage, pa meni dr. Klemen Jaklič. "Zakonskih podlag za vzpodbujanje cepljenja zaposlenih v državni upravi, torej v lastnih vrstah, kjer vlada skupaj z ministrstvi v razmerju do delavcev nastopa kot delodajalec, kar mrgoli," pravi. 

"Poleg tega, da zakonska podlaga za presojani ukrep očitno obstaja in jo je celo na pretek, pa ta za zavarovanje življenja in zdravja v izjemnih okoliščinah neposredno grozeče nevarnosti celo ni nujna. Takšno podlago za ravnanje prav vsakogar, kaj šele organov državnih oblasti, ki so k varstvu teh najvišjih vrednot prvi poklicani, namreč nudi že Ustava sama. Prvi odstavek 15. člena Ustave izrecno določa: "Človekove pravice in temeljne svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi ustave". Besede Ustave je, še posebej če so izrecne, v resni ustavnosodni presoji treba jemati resno in jih ne ignorirati," še dodaja.