Leto 2004 je bilo eno tistih let, ki je in ni bilo prelomno. Tudi takrat se je pisala zgodovina. Kot vsako leto. Mark Zuckerberg je denimo zagnal facebook, ki je zdaj postal najbolj priljubljeno svetovno spletno družbeno omrežje. Makedonski predsednik Boris Trajkovski je bil ubit v strmoglavljenju letala v BiH. SpaceShipOne je postal prvo vesoljsko plovilo z zasebnim kapitalom, ki je dejansko poletelo med zvezde. V ruskem Beslanu so teroristi jeseni izvedli velik teroristični napad in vzeli za talce več kot tisoč otrok v lokalni šoli. Pri njihovem osvobajanju jih je bilo več kot 300 ubitih. Na ameriških predsedniških volitvah je bil kljub leto dni prej izvedeni invaziji na Irak, ki je temeljila na izmišljenih informacijah, vnovič izvoljen George W. Bush.
Prav posebno je bilo leto 2004 tudi za Slovenijo, sedem drugih držav vzhodne Evrope ter Malto in Ciper. Postale so članice Evropske unije, s čimer je večina od njih pridobila še drugo identiteto na evroatlantskem kovancu, saj so že prej vstopile v Nato. Dober mesec dni, preden so se 1. maja ob polnoči na številnih mejnih prehodih z Italijo in Avstrijo simbolno dvignile zapornice, ki so zaznamovale vstop države v območje prostega prehoda ljudi in blaga (Slovenija se je schengnu pridružila šele leta 2007), so v Dnevniku kolegi novinarji poleg odštevanja do veselega dogodka opisovali nekaj skrbi Slovencev in še neopravljenih domačih nalog države.
V Evropsko unijo smo denimo vstopali z nedokončano denacionalizacijo, obstajala je ocena, da se bo ta proces vsaj v 25 upravnih enotah končal v prvi polovici leta 2005. Slovence je skrbelo, ali se bodo podražili avtomobili, vlada pa je bila v zaostanku pri sprejemanju zakona o dohodnini in še treh drugih. A zaradi tega se ni podrl svet in slovensko članstvo v EU ni bilo ogroženo. Slovenija je nadaljevala priprave na večji nadzor na bodoči schengenski meji, prav tako se je opozarjalo, da se bodo osebni dokumenti postopoma zamenjevali. Spremembe so se obetale tudi pri registrskih tablicah na avtomobilih, kjer je oznako SLO zamenjala oznaka EU. Na mejah z Avstrijo, Italijo in Madžarsko se je pripravljal poseben sistem nadzora meje, tako da bi mejo varovali le na eni strani, kontrola pa bi bila skupna.
Ko so 1. maja poleg kresov v očeh ljudi zagorele še evropske zvezdice, je bil slovenski sen vstopa v Evropsko unijo uresničen. Ob številnih pohvalah iz evropskih vrst – takratni komisar za širitev Günther Verheugen je denimo dejal, da je bila Slovenija najbolj pripravljena kandidatka za članstvo v zgodovini integracije – je bila za Slovenijo dolga prehojena pot. Nihče vstopanja Slovenije ni tako poosebljal kot dr. Janez Potočnik, ki je vodil ožjo pogajalsko skupino za vstop v EU, pozneje v tem procesu pa tudi službo vlade za evropske zadeve ter bil deležen tudi naziva ministra za evropske zadeve.
Brez političnih mecenov
Potočnik se uvodoma spominja negotovosti, ali se bo po velikih političnih spremembah v Evropi v 90. letih prejšnjega stoletja Sloveniji sploh uspelo uvrstiti v prvo, tako imenovano luksemburško skupino držav, s katerimi so se začela pogajanja in je bil predviden skupni vstop v Unijo. O razlogu za zadržke, zakaj se je obotavljalo z uvrstitvijo Slovenije v to skupino, je Potočnik povsem jasen: »Zato, ker smo bili del bivše Jugoslavije!« Na Slovenijo se je gledalo kot na del jugoslovanskega problema.
»Pri nas je bila vojna samo deset dni. Še dobro se spomnim, da ko se je vojna odvijala južneje od nas, smo Slovenci sami hodili na jadranske otoke, ker je bilo najlepše in drugi niso vedeli, da je tam varno. Ko gledaš od zunaj, gledaš na stvari drugače in živiš v nekih predsodkih ali pogledih, ki nimajo z realnostjo kaj dosti skupnega. Slovenija je bila videna na takšen način, namreč kot z Jugoslavijo povezan problem. Med drugim je bilo tukaj tudi vprašanje, kako se je Slovenija takrat osamosvojila. Šlo je za vrsto problemov, zaradi katerih takrat nismo bili videni med prvimi,« se spominja Potočnik. In medtem ko je bila Poljski denimo politični mecen Nemčija, Slovenija takšnega političnega mecena pri takratnih sosedskih članicah EU ni imela.
A Potočnik razlaga, da to za Slovenijo niti ni bil problem, čeprav bi se s takšnim političnim mecenstvom dejansko marsikaj spremenilo. Takratni položaj Slovenije poskuša opisati s svojo komisarsko zgodbo, ko je postal prvi slovenski evropski komisar in se na tem položaju obdržal dva mandata. »Čeprav sem bil takrat bliže liberalcem, sem si zadal cilj, da bom imel na področju znanosti in okolja prijatelje v vseh strankah. Nikoli nisem imel posebne strankarske podpore. Ker je niti nisem iskal. Na tak način se izogneš temu, da bi ti ljudje nasprotovali zaradi političnih interesov. Tudi Slovenija je bila takšna država. Prav na takšen način smo jo hoteli predstavljati. Zato nam ni bila potrebna politična pomoč. Slovenijo smo predstavljali kot državo, ki geografsko, zgodovinsko, gospodarsko in kulturno spada v Evropsko unijo. Vemo, da smo med državami, ki po objektivnih kriterijih sodi tja. In da bomo svojo nalogo približevanja opravili korektno. Ne potrebujemo mecenov, potrebujemo pa dobro delo. Ne potrebujemo držav, ki bi nas močno podpirale, prav tako si ne želimo držav, ki bi nam močno nasprotovale. To je bil naš osnovni pristop.« Nekaj težav je Slovenija imela z Avstrijo, a le krajši čas, dokler niso spoznali, da je Slovenija res dobro pripravljena, kar je pridobilo njihovo zaupanje in so postali močan zagovornik Slovenije. Italija je bila po Potočnikovih besedah kar precej nevtralna.
Kako je prišlo do odločitve za širitev
Devetdeseta leta so bila leta padca železne zavese v Evropi. Čas, ko se je celina znebila spon enega od totalitarizmov, ki so ga po drugi svetovni vojni na delih osvobojenega ozemlja izpod nacistične strahovlade nadomestili z nekoliko drugačno ureditvijo. Odločitev za širitev z državami, ki so precej zaostajale za razvitostjo povprečja takratne Unije, je bila hrabra. V analizah, čemu so se stare članice odločile za širitev, je najpogosteje mogoče zaznati razloge samorazsvetljenstva, zasledovanja lastnih interesov in altruizma. Kaj od tega drži?
Dr. Sabina Lange, izredna profesorica za mednarodne odnose na FDV, višja predavateljica na inštitutu EIPA v Maastrichtu, ocenjuje, da ni šlo toliko za ekonomski premislek na strani starih članic kot za politično odločitev. »Šlo je za občutek zgodovinske dolžnosti in priložnost, da se združi celina. Zgodovinska dolžnost se je čutila do držav srednje in vzhodne Evrope, ki so se pridruževale EU po koncu hladne vojne. Po širitvah iz let 2004 in 2007 je ta zanos upadel. Z rusko agresijo na Ukrajino se je med odločevalci zakoličil geopolitični argument v primeru pridružitve Ukrajine, Moldavije in Gruzije. Države članice, ki jim je posebej v interesu, da se EU priključi tudi zahodni Balkan, med njimi Slovenija, se zelo trudijo – za zdaj relativno uspešno – da isti geopolitični argument velja tudi za zahodni Balkan,« pravi Langejeva.
Strokovnjakinja za Evropsko unijo spomni, da je ideja povezovanja držav v Evropi zasidrana že v Schumanovi deklaraciji, s katero je takratni francoski zunanji minister Robert Schuman pet let po drugi svetovni vojni podal načrt za združevanje Evrope. »Odprtost organizacije oziroma njena širitev sta bili predvideni od samega začetka. So pa že takoj prvi poskusi držav, da bi se pridružile originalnim šestim državam, naleteli na nasprotovanje na osnovi morebitnih posledic, ki bi jih to imelo za posamezno državo in pa za naravo takratne Evropske gospodarske skupnosti. Konkretno je najbolj očitno šlo za nasprotovanje Francije sprejemu Velike Britanije v skupnost. De Gaulle se je bal posledic za skupno kmetijsko politiko, sprememb Evropske gospodarske skupnosti v prostocarinsko območje in povečanja vpliva ZDA na povezavo,« poudarja Langejeva. Pomisleki so se torej pojavljali ob širitvah na različnih stopnjah razvoja Evropske unije, a vprašanje ekonomske razvitosti kandidatk ni bilo v ospredju pri deseterici iz 90. let.
Ven iz balkanskega kotla
Sloveniji, ki je bila od takratnih kandidatk ob Cipru najbolj razvita, gospodarstvo ni delalo težav. »Slovenija se je takrat na politični ravni ukvarjala s tem, kako se ločiti od držav, ki so nastale ob razpadu Jugoslavije. To je bil za diplomacijo kar politični zalogaj. Naše ekonomsko izhodišče je bilo dobro in slabo. Dobro zato, ker imaš zaradi boljšega ekonomskega izhodišča prilagojen že tudi sistem vrednot oziroma tega, kar tvori zakonodajo Evropske unije,« ugotavlja Potočnik.
Unija se je s Slovenijo pogajala na način, da ni gledala na relativne razlike med Slovenijo in obstoječimi članicami, ampak bolj na relativne razlike med samimi kandidatkami. »Postali smo kar zelo razvita država, kar pa je na finančnem delu imelo zelo pomembne posledice,« se spominja Potočnik. Sloveniji je vendarle uspelo izposlovati, da že uvodoma ni bila neto plačnica v evropski proračun. Ta usoda jo zaradi razvoja gospodarske rasti v dvajsetih letih članstva v Evropski uniji morda čaka že pri naslednjem večletnem evropskem proračunu 2028 do 2034.
»Pogajanja z Evropsko unijo so prilagajanja. Tam, kjer se ne moreš prilagoditi, imaš neko prehodno obdobje. Z vidika prilagajanja so imele vse kandidatke na istih področjih probleme, predvsem pri kmetijstvu in okolju – kjer se je bilo treba zaradi visoko postavljenih standardov tudi precej prilagoditi. Zelo resna so bila pogajanja tudi na področju kohezije, socialne pomoči oziroma socialnih transferjev. Dosegli smo dober rezultat,« se spominja Potočnik.
V času prevzemanja evropskega pravnega reda je Slovenija prilagodila več kot 350 zakonov. Ob vsem tem delu je bila enako kot vsebina pomembna tudi forma – predstavljanje Slovenije v tujini. V evropskih prestolnicah je Slovenija predstavljala sebe, svoja politična razmišljanja, zgodovino, ekonomijo. Na predstavitve niso vabili zgolj tamkajšnjih diplomacij v vsaki prestolnici, ampak vsa diplomatska predstavništva. »Iz vsake evropske prestolnice se je v vsako evropsko prestolnico slišalo, kako dobro dela država,« se spominja Potočnik tega uspešnega pristopa. Kot pravi nekdanji glavni pogajalec, je bilo za Slovenijo ključno, da se utrdi kot dobro pripravljena kandidatka: »Pogajanja smo slednjič končali bistveno prej kot druge države, pa tega nikoli nismo obešali na veliki zvon, ker se nam ni zdelo oportuno. Vedeli smo, kako bo širitev potekala v paketu. Takrat se trkati po prsih je bilo nesmiselno. Biti vesel, da ti je to uspelo, je veliko bolje.« Slovenska pogajanja so se z dogovorom o pogojih pristopa Slovenije končala leta 2002, torej štiri leta po začetku. Glede na dvajsetletno čakanje držav zahodnega Balkana v čakalnici EU takšen pogajalski uspeh zveni kot pravljica. Piko na i so ji z referendumsko izglasovano plebiscitarno večino za vstop v EU dodali še državljani Slovenije leto dni pozneje.
Takšen uspeh Slovenije je postal po Potočnikovih ocenah mogoč, ker je bila pogajalska skupina organizirana apolitično in na strokovni ravni. Ob dobrih pogajalcih Potočnik rad pohvali tudi takratnega evropskega ministra Igorja Bavčarja. Slovenija je bila v pridružitvenem procesu še toliko bolj verodostojna, ker je bila edina država kandidatka, ki je svoja pogajalska izhodišča potrjevala v parlamentu. »Pogajanja zaradi tega niso bila nič lažja. To je izjemno kompliciran proces. Gre za kopico odnosov s komisijo in članicami, s katerimi se na koncu pogajaš, komisija pa ti je v tem procesu neke vrste zaveznik. Imeli smo tudi dobre odnose z drugimi kandidatkami. Z njimi smo se dobivali vsake pol leta in izmenjevali izkušnje. Na takšen transparenten, prijateljski in splošno vključujoč način je proces šel naprej. Kakšnih hudih političnih pretresov tudi na domačem prizorišču ni bilo.«
Pogojevanja nekoč in danes
Še največji politični potres – sklenitev španskega kompromisa, ki je za ezule, na koncu pa tudi za vse druge državljane EU, ki so imeli vsaj tri leta prebivališče v Sloveniji, predvideval pravico do nakupa slovenskih nepremičnin – se je zgodil še pred začetkom pristopnih pogajanj leta 1996. Slovenija je temu primerno leta 1997 spremenila ustavo. »To so zelo pomembne stvari, ki nosijo zgodovinsko-politično pisavo. To so dejansko največji politični problemi. Problemi niso v tem, ali se ti uspe prilagoditi ali ne oziroma ali za to potrebuješ več ali manj časa. Kajti če si se odločil speljati ta proces, ga tudi boš. Odlično je bilo, da smo rešitev za nepremičnine že dosegli prej in tako začeli pogajalsko zgodbo,« razlaga Potočnik pomen sklenitve španskega kompromisa pred začetkom pristopnih pogajanj.
Če je Slovenija svoj dvostranski problem z Italijo rešila s španskim kompromisom, je pred vstopom Hrvaške svoj problem z južno sosedo rešila s pomočjo švedskega kompromisa, da se vprašanje nerešene meje prenese na arbitražni tribunal. Slovenija je torej v EU lahko vstopila z nerešenim mejnim vprašanjem, Hrvaška kljub slovenskemu pogojevanju prav tako, dvajset let pozneje pa evropska komisija in tudi članice EU opozarjajo balkanske kandidatke, naj svojih težav ne nosijo v EU in jih rešijo še pred vstopom. Skozi prste se zahodnemu Balkanu ni več pripravljeno pogledati. »Zgodovinske dolžnosti za širitev do teh držav ni,« opozarja Langejeva in dodaja, da je odločitev pri širitvi na Ukrajino, Moldavijo in Gruzijo drugačna – gre za varnost in prihodnost Evrope.
»Vojna v Ukrajini je imela močan vpliv na države članice, saj so ugotovile, da je treba na področju širitve narediti korak naprej. Naučili smo se verjetno to, da podobnega procesa, kot je bil izveden v našem primeru, temelječ na skupinskosti, enotnih pravilih in enotnem pristopu, ne bo mogoče izvesti v procesu naslednje širitve. Razume se, da je države treba obravnavati bolj individualno in do njih tako tudi pristopiti. Osnovna pravila so enaka – to je acquis communitaire, ki je v minulih letih še krepko zrasel,« pravi Potočnik, ki kot pravilno ocenjuje, da je v ospredje pridruževanja prišla politična konotacija procesa.
Hitrost širitve odvisna od članic, kandidatk in okoliščin
V procesu širitve EU se je spremenilo praktično vse in tudi nič. Povprečna javnomnenjska podpora novi širitvi EU je danes precej bolj naklonjena kot v času velikega poka na deset držav članic, opozarja Langejeva. A hkrati so tukaj ob institucionalnih preprekah prišli še izzivi obsežnejšega evropskega pravnega reda. »Kompetence Evropske unije so se razširile. Zelo se je razširil tudi acquis na področjih zunaj notranjega trga, hkrati pa pravila notranjega trga služijo tudi zunanjepolitičnim ciljem. Vse to prispeva h kompleksnosti nekaterih delov acquisa in k notranjepolitičnim izzivom v državah kandidatkah pri njegovem sprejemanju,« pravi Langejeva.
Medtem ko evropske države razmišljajo, s katerimi reformami bi postale zmožne za učinkovito upravljanje integracije – predvsem gre za širitev odločanja s kvalificirano večino na področje zunanje politike – se še naprej postavlja vprašanje, ali se je toliko opevana širitvena utrujenost po veliki širitvi leta 2004 med starimi članicami že razblinila. »Če se širitvena utrujenost izraža v diskurzu o potrebi po reformi pred širitvijo, potem EU še ni izšla iz širitvene utrujenosti. Ponovno imamo diskusijo o tem, ali se mora EU najprej institucionalno pripraviti na širitev ali pa naj se najprej razširi in nato prilagodi oziroma naj ne povezuje obeh procesov na način, ki bi pogojeval širitev s predhodno reformo. To je pomembno, ker je podpora širitvi v nekaterih državah, na primer med Avstrijci, Francozi in Nemci, tudi danes med najnižjimi, tako kot je bila leta 1998. Takrat smo dobili reformo v korakih. Najprej je bila sprejeta pogodba iz Nice, ki je pripravila EU na širitev. In nato skoraj brez predaha novi proces, ki je pet let po širitvi pripeljal do uveljavitve pogodbe iz Lizbone.«
Peta širitev leta 2004 je bila za EU najštevilnejša doslej. Deset novih članic je prebivalstvo EU povečalo za 75 milijonov, na skupno 454 milijonov prebivalcev. Zdaj v čakalnici EU čaka še šest balkanskih držav, dve vzhodnoevropski in ena kavkaška. Pa še to niso vse, ki bodo morda nekoč vstopile v EU. Pri kritikih širitve EU se pojavljajo pomisleki, da se lahko Unija širi v svojo smrt, ko bo postala tako razširjena, da je ne bo več mogoče upravljati.
Povsem odprto vprašanje tudi je, kdaj bo pristopni proces končan. Bo Evropska unija res pripravljena na novo širitev leta 2030, kot si je lani na Bledu zaželel predsednik evropskega sveta Charles Michel? »Težko je napovedati, koliko časa bo trajal pristopni proces zdajšnjih kandidatk. Bo prevladal geopolitični argument in se bo EU razširila na države, ki še ne izpolnjujejo pogojev? Okrepitve dejavnikov, ki bi k temu prispevali, torej zaostritev geopolitične situacije, si ne želimo. Kako hitro bodo države kandidatke pripravljene ob nespremenjeni geopolitični situaciji? Ene prej, ene pozneje, odločile bodo notranjepolitične situacije v posamezni državi,« pravi Langejeva.
Še vedno pa nekaj ob vseh stranpoteh širitvenega procesa, širitvene utrujenosti in priprav na novo širitev velja kot pribito – širitvena politika EU je poleg schengna in evra njena najboljša. Pomirja nacionalne napetosti in prinaša večjo stabilnost.